《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》专家解读之一：推进产业转型升级示范区建设迈入新阶段

近日，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部和国家开发银行等5部门发布了《“十四五”支持老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区高质量发展实施方案》（以下简称《实施方案》），《实施方案》作为《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》的配套政策文件，准确把握我国老工业城市和资源型城市振兴发展的阶段性特征，聚焦推进产业转型升级示范区建设，统筹谋划相关措施，总体思路与国家创新驱动发展战略、区域协调发展战略、新型城镇化战略相适应，有利于推进示范区城市产业基础高级化和产业链现代化，有利于建成一批特色鲜明的先进制造业基地和区域性中心城市，有利于推动形成优势互补高质量发展区域经济布局。《实施方案》的出台实施标志着产业转型升级示范区建设进入了新阶段。

　　一、承前启后，示范区建设取得阶段性成果

　　2016年，国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、自然资源部、国家开发银行等五部门联合印发了《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》，“十三五”时期，分两批在具备条件的老工业城市和资源型城市支持建设了20个产业转型升级示范区。过去的五年来，示范区建设采取了一系列有效举措，已经形成了较为完整的政策体系，取得了显著的成效。2020年，结合年度评估和奖惩激励，国家五部门发布《关于产业转型升级示范区建设2020年度评估结果及下一步重点工作的通知》，明确了“十四五”时期重点支持建设的产业转型升级示范区，并增设河北正定高新技术产业开发区、山西清徐经济开发区等20个重点支持的县城产业转型升级示范园区。

　　（一）多措并举，形成合力

　　围绕示范区建设有关部门出台实施了多项举措，有力推进了示范区的发展。一是出台示范区年度评估管理办法、表扬激励实施办法、专项资金管理办法等，逐步建立了支持政策、改革创新、年度评估、奖惩激励相结合的闭环政策体系和长效工作机制。二是加大政策资金支持力度，下达中央预算内投资超过50亿元，支持建设10个国家创新型产业集群、18个新兴工业化产业示范基地，支持6个省（市、区）开展城镇低效用地再开发试点。三是开展年度评估并给予政策倾斜，先后推荐国务院表扬激励57个城市，对于年度评估优秀的示范区、示范园区、示范项目给予通报表扬，并且增加资金安排比例。四是组织现场经验交流，先后在四川自贡、湖北黄石、山东淄博、山西长治召开四届现场经验交流活动，促进互学互鉴，交流示范区建设经验和做法。

　　（二）先行先试，成果丰硕

　　“十三五”时期，示范区城市抢抓机遇、奋发有为，以转型发展为引领，以产业结构调整和城市更新改造为重点，统筹推进创新能力提升、实体经济发展、生态环境修复和民生保障改善，有效激发了城市发展活力和内生动力，为全国工业城市转型升级探索积累了一批可复制可推广的经验和做法。今年9月，国家发展改革委等部门印发通知，推广了示范区建设60条典型经验做法。一是创新驱动转型发展的引领者。示范区城市建设了10个国家创新型产业集群、18个新型工业化产业示范基地，建设了87个工程技术中心，促进创新驱动发展取得实效，高新技术企业数量增速达41.59%，高于全国26.9%的平均水平。二是推动新旧动能转换的先行者。示范区城市巩固提升了新能源、新材料、高铁、船舶等高端制造领域全产业链竞争力，打造战略性产业，构建全局性产业链。改造和淘汰了大量落后产能和低效产品，全面实施工业技术改造，装备制造、能源化工、节能环保等优势产业进一步向终端延伸，产业规模和效益稳步提升。三是发挥集聚辐射带动作用的增长极。以增强综合承载能力为导向，示范区城市综合承载力和产业发展支撑力明显提升，建设了一批区域性中心城市，推动区域经济布局和国家城市空间结构调整优化。四是低碳绿色发展的探路者。示范区城市生态环境质量持续改善，PM2.5平均浓度改善幅度优于全国2个百分点，大连、徐州、萍乡等城市一般工业固废综合利用率已超过90%。

　　在看到进展和成效的同时，也应该看到，示范区城市高质量发展发展尚存在一些困难和问题，突出的表现在创新投入偏低、城市综合承载能力不强、环境治理欠账较多等。“十四五”期间，需要实施更加积极有效的举措，持续推进示范区加快转型发展。

　　二、守正创新，推动新时代示范区高质量发展

　　《实施方案》深入贯彻落实国家“十四五”规划《纲要》关于建设产业转型升级示范区的要求，聚焦重点区域、重点领域、重点政策，注重发挥比较优势，健全政策体系和长效机制，支持示范区城市协同推进产业结构调整、城市更新改造、绿色低碳转型，持续增强内生发展动力，引领带动全国老工业城市和资源型城市振兴发展。

　　（一）把握原则，明确目标定位

　　《实施方案》在编制思路上，牢牢把握完整、准确、全面贯彻新发展理念，突进高质量发展的要求。一是着力推进创新驱动，通过创新能力和创新平台建设，提高产品供给能力和供给质量，推动产业链再造和价值链提升。二是着力协调城乡发展，充分发挥各地区比较优势，优化区域功能布局和城镇功能定位，促进区域协调发展。三是着力实现绿色转型，建立绿色低碳的优势产业，加快经济结构和能源结构的转型，提高资源利用效率和清洁水平，形成绿色、低碳、循环的经济发展模式。四是着力推进开放合作，优化政策环境、发挥市场机制，实现统一高效的市场监管，打造服务型政府。五是着力保障改善民生，推动产业转型升级、城市更新改造、绿色低碳转型与民生保障相结合，更好发挥各级政府作用，更充分激发社会力量活力，更好实现社会效益和经济效益相统一，加快建设先进制造业基地和区域性中心城市，持续提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。

　　（二）突出重点，细化实化措施

　　《实施方案》注重创新性、针对性和可操作性。一是注重保持政策连续性，延续了“十三五”期间国家对产业转型升级示范区建设采取的行之有效的支持政策。同时，紧密衔接落实国家“十四五”规划《纲要》的部署，加大政策扶持力度，着力增强示范区城市内生发展动力。二是突出重点内容。《实施方案》中聚焦推进示范区产业结构调整、城市功能提升、绿色低碳发展，重点从这三个方面对于“十四五”期间示范区建设进行了全面深入的部署。三是突出精准分类。《实施方案》立足各产业转型升级示范区城市特点，衔接创新驱动发展战略、制造强国战略、区域协调发展战略、新型城镇化战略，落实碳达峰、碳中和工作要求，分类明确了各个城市在国家发展全局和区域发展中的功能定位。仔细阅读可以看出，《实施方案》对于每个示范区城市的功能定位和重点任务都有明确表述，这有利于每个示范区都能明确在未来发展中的定位和任务。四是突出合力推进。《实施方案》明确了一批支持产业转型升级示范区建设的含金量较高的政策，如继续对真抓实干成效明显的城市推荐国务院督查激励，安排资金支持督查激励城市和评估优秀城市项目建设，加大土地、创新、产业、金融政策支持力度等，将对示范区城市推进高质量发展产生巨大的推动作用。

　　（作者：张庆杰 中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副所长；曹忠祥 中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所区域战略研究室主任）