无人驾驶航空器监管的制度创新

国务院、中央军委发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》），是我国无人驾驶航空器领域的首部专门行政法规。《条例》直面无人驾驶航空器产业“九龙治水”“空域使用”“低慢小管控”“新技术监管”等难题，全面推进制度创新，以飞行管理为中心，建立了我国无人驾驶航空器安全管理的制度框架，为无人驾驶航空器产业的健康有序发展奠定法治基础。

完善顶层设计，强化协同监管。无人驾驶航空器产业链长、应用领域广，同时具备生产工具和消费品特征，其制造、销售与使用事关航空安全、公共安全、国家安全和公众利益。《条例》确立了国家空中交通管理领导机构统一领导全国无人驾驶航空器飞行管理工作，国务院相关部门、县级以上各级地方人民政府及其部门、各级空中交通管理机构按照职责分工负责的管理体制。针对无人驾驶航空器设计生产、适航与质量管理、实名登记、资质管理、空域和飞行活动管理、应急处置、违规飞行处置等重点环节，《条例》作出统一规定，构建制度闭环，形成覆盖无人驾驶航空器全类别、全生命周期、全产业链条、全管理要素的管理制度。《条例》授权国家空中交通管理领导机构统筹建设无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台，各有关部门单位按照职责分工采集生产、登记、使用信息，依托平台实现数据共享、保障信息安全，“立柱”“拆墙”“补洞”，减少重复工作、降低行政相对成本。

创新管理思路，释放空域资源。空域是国家重要资源，《条例》明确无人驾驶航空器管制空域的划设主体、划设原则、划设范围与公布方式，借鉴“负面清单”思路，将管制空域以外的空域统一界定为微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域。深圳、海南等地的试点经验表明，适飞空域划设将显著增加无人驾驶航空器所需空域资源的供给。

简化空管程序，提高运行效率。放开可放的，基础是管住该管的，《条例》建立了覆盖无人驾驶航空器飞行全流程的远程身份识别、飞行动态数据上传、通信联络和服从空中交通管理等规范，明确规定组织无人驾驶航空器飞行活动的单位或者个人应当满足的运行识别、飞行活动行为规范、避让规则以及禁止行为条款，建立监督举报、违规飞行处置规则，制定了针对违法改装、违反飞行规范等违法行为的处罚规定。

实施分类管理，释放改革红利。《条例》统筹发展和安全，根据无人驾驶航空器重量、平飞速度、可控程度确定的运行风险等级，将无人驾驶航空器分为微型、轻型、小型、中型、大型五类，明确标准、分类施策。在适航管理上，微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、维修以及组装、拼装无需取得适航许可。在飞行活动审批上，微型、轻型、小型无人驾驶航空器在适飞空域的飞行无需提出飞行活动申请；微型、轻型民用无人驾驶航空器在适飞空域融合飞行无需经空中交通管理机构批准，也无需取得特殊通用航空飞行任务批准。在运营合格证核发方面，使用民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位，取得民用无人驾驶航空器运营合格证后从事通用航空业务，无需取得通用航空经营许可证与运行合格证。在操控员管理上，操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行无需取得操控员执照。针对风险可控的农用无人驾驶航空器飞行，《条例》在操控人员管理、飞行活动申请、融合飞行、运营单位资质方面定向降低相关限制性要求。在无线电管理、操控员民事行为能力要求、强制保险等方面，依据无人驾驶航空器类型区别规范。

拓宽监管手段，提升治理效能。无人驾驶航空器是新一代的航空载具，具备机械简单、数据丰富、智能化潜力足的特征。《条例》在无人驾驶航空器生产、登记、使用环节，引入唯一产品识别码、识别信息自动报送、数据共享等数字化监管手段。《条例》要求从事民用无人驾驶航空器设计、生产、使用活动，应当符合国家有关实名登记激活、飞行区域限制、应急处置、网络信息安全等规定，用技术手段解决了民用无人驾驶航空器实名登记的覆盖难题。《条例》要求，除微型以外的无人驾驶航空器在飞行过程中向无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台报送识别信息，微型、轻型、小型无人驾驶航空器在飞行过程中应当广播式自动发送识别信息，实现无人驾驶航空器飞行过程的可追溯与全覆盖。

《条例》的出台，打通了我国无人驾驶航空器管理体制机制的“大循环”，但打通程序性、技术性“微循环”将是更为繁重的任务。有关部门和单位应当抓住《条例》实施前的过渡期，抓紧配套规章标准、加快构建监管系统，超前布局科研专项，有序引导行业自律，为我国无人驾驶航空器产业起飞铺平跑道。

（中国民航管理干部学院院长 于剑）